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                                                從PPP到PEP:探究政府和社會資本合作的本質

                                                [發布時間:2018-7-12]  瀏覽次數:5069次

                                                  自2013年年底以來,政府和社會資本合作在中國已經大規模推廣了五年。時至今日,我們有必要深入思考:中國當下的政府和社會資本合作與四年前相比已經有了哪些變化?在中國特定的歷史發展階段和國情之下,衡量政府和社會資本合作成敗的尺度是什么?而要回答這兩個問題,需要根據國際經驗和國內實踐提升到“中國式PPP理論”的層面來探究我國大力推進的政府和社會資本合作的本質。
                                                  有相關領域的專家指出,大型企業作為社會資本對政府和社會資本合作項目的風險分配和爭議解決,與經典PPP中的私人資本有根本性的不同,這導致了企業參與項目的運作邏輯與私人資本參與的項目出現顯著差異。因而,當下中國政府和社會資本合作發展到今天更適合用PEP(Public-Enterprise-Partnership)來概括,其中,作為社會資本一方的“企業(Enterprise)”既包括了屬于私人資本的民營企業和外資企業,也包括了央企和地方國企等國有資本,還包含了混合所有制企業……
                                                  2013年以來,中央政府以化解地方債務風險、解決新型城鎮化建設融資問題、推動財政體制改革以及推動國家治理現代化為主旨來推動PPP,PPP進入到了全面普及的全新階段。不過,眼下該模式的社會資本參與方格局正呈現出這樣一種特征:外資守住原有的存量項目,沒有進行業務擴張,市場份額逐漸萎縮;民營資本一邊觀望一邊參與,占有一定的市場份額;國有企業特別是央企積極參與,獲得了半數以上的成交項目和七成以上的成交額……
                                                  西方語境下的PPP模式具有一個龐大的分支譜系,比如BOT、TOT、BOO等等,涵蓋了政府與私人資本在投資、建設和運營各個環節各種基于合同的合作模式。整體而言,這種PPP模式具有“社會資本的私營屬性鮮明,對項目風險更為敏感”、“項目結構復雜,前期準備工作深入、周期長”、“項目執行缺乏彈性”、“項目體量較小,在行業內呈點狀分布”等特征。不過與經典PPP的交易邏輯不同,國企作為社會資本參與項目的方式更為靈活,而民營企業的風格則介于外資和國企之間。國企成為社會資本的主力軍使得政府和社會資本合作與經典PPP相比已經呈現出新的特征。
                                                  一方面,國企作為社會資本對項目風險具有更強的承受意愿。這是由于國企更熟悉體制情況和國情,很多外資眼中的風險,對國企而言都不是風險。這在風險識別和評估階段便減少了需要分配的風險數量。國企參與政府和社會資本合作項目是與地方政府共同擔責,部分風險采用模糊處理,風險發生再談判,具有一定靈活性。
                                                  另一方面,國企參與的項目結構和前期工作普遍能夠得到較大幅度的簡化。相較于民營企業,央企更容易和地方政府之間達成默契——對于項目中諸多難以預測或難以分割的風險,暫且擱置爭議、留有彈性,以待將來處理。這種合作默契顯然有助于降低項目結構的復雜性和對合同完備性的要求。本土化以后的合同文本,相較西方經典PPP項目而言,在風險分配安排、債權人的介入權、利益沖突、爭議解決等方面都根據實際情況有了簡化和調整。
                                                  此外,隨著PPP從項目工具上升到國家宏觀經濟政策。四年以來,政府和社會資本合作的適用范圍從傳統的市政公用、交通、環保等領域全面擴展到農林、教育、文體、城市綜合開發、旅游、能源等領域。這意味著,在中國,政府和社會資本合作相對國外PPP發生了一種質的變化,已經與國家經濟增長、經濟結構調整、區域協調發展、控制發展風險等一系列宏觀政策目標緊密關聯在一起,其推動的力度、速度、深度和廣度均取決于宏觀調控節奏,而不僅僅是單個項目的得失。
                                                  基于上述三項特征,用“PPP”已經無法很好地概括這種模式在中國“本土化”的特征與規律,而用PEP能夠更為恰當的把握這一概念。而當我們將這種模式從PPP上升到PEP層面之后,站在這樣一種角度對政府和社會資本合作的得失進行評判,將更加全面和客觀。PEP的實踐顯示,與傳統的土地財政、地方融資平臺、政府購買服務等政府投融資方式相比,PEP是負面作用相對最小的政策。或者反過來說,如果PEP的發展通道不暢,那么地方政府也容易面臨無法持續、有效推動基礎設施建設的風險,還可能重回各種違法違規融資模式的“老路”,導致債務風險的暗中積累。
                                                  PEP將在國家治理現代化過程中正在逐漸發揮其特有的作用,但在技術上需要持續不斷的進行優化。目前,PEP在項目可行性決策、采購政策、稅收政策、預算管理、價格體系等各個層面都存在與這種模式的發展不相匹配的結節性問題。在大的政策方向達成共識之后,需要政府各部門強化研究,通力合作,解決實踐層面的政策梗阻。(建筑時報)

                                                 

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